备案审查制度研究

时间:2021-09-14        

  近年来,备案审查成为民主法治建设的焦点之一。备案审查之所以备受关注,就在于它监督审查的是规范性文件。规范性文件的鲜明特点,在于它与百姓生活息息相关,而且越是地方立法,越是“”,规定的内容越具体,与百姓利益关联就越密切。规范性文件的另一个特点,就在于它不是针对“一人一事”,而是面向不特定对象作出,规范着社会群体的权益,具有普遍约束力。作为重要的宪法性制度安排的备案审查制度,恰为公民提供了制度化的利益诉求表达和解决渠道——一切违宪违法、侵害公民法人权益的规范性文件都能通过备案审查予以撤销和纠正,为百姓撑起宪法法律的“保护伞”。本期文萃对不同学者关于备案审查的研究进行了汇编,学者们从不同角度对这一主题进行了有益的探索。

  梁鹰在《地方立法研究》2019年06期《备案审查制度若干问题探讨》一文中认为,备案审查的全称是规范性文件备案审查,也就是说,备案审查指向的是国家机关制定的规范性文件,而不是任何具体诉讼案件、具体的行政或司法行为;是对规范的审查,而不是对案件、行为的审查。在这一方面,我国的备案审查制度和其他一些国家的违宪审查制度是类似的。这是一种具有立法监督性质的审查。备案审查是一种事后的审查,而不是事前的审查。制定、通过、颁布、实施、报送备案之后才进行审查,是一种事后的审查。在这一方面,我国的备案审查制度也类似于其他一些国家的违宪审查制度。从制度设计、功能定位、职责使命来看,我国的备案审查制度类似于其他一些国家的违宪审查制度,都是监督宪法实施的重要制度,是法治的拱顶石、奠基石、压舱石,能保障法治大厦不坍塌,保证法治在正确的轨道上推进、在宪法的框架内运行。作为一种宪法监督制度,我国的备案审查制度是宪法法律赋予各级人大及其常委会的一项重要监督职权,是符合中国国情、具有中国特色的一项宪法性制度设计,是保障宪法法律实施、维护国家法制统一的重要举措。

  王心言在《区域治理》2019年44期《规范性文件备案审查制度中的公众参与机制》一文中认为,尽管备案审查中的“公众参与”制度与一般意义上的政府治理与立法决策当中的“公众参与”说法相同,但落实到实践当中备案审查中的公众参与其他领域的公众参与存在着一定的区分。具体表现在:在立法和决策当中的公众参与,能够对最终的立法和决策起到决定性的作用,尤其是在大部分人形成多数人意见后,该意见往往能够成为最终决策的依据,进而被采纳。但备案审查中的公众参与和其他领域有所不同,公民在公众参与过程中所提出的意见是否具有采纳的价值,需要通过负责备案审查的有关机构依据法律规定做出分析,进而判断意见和建议是否有采纳的价值。由此可见,公民所提出的审查意见并不会必然影响到审查的结果。这是否意味着公众参与机制在备案审查工作中不重要?答案是否定的,公众参与作为启动备案审查制度的一条主要途径,一方面能够通过公民反映意见的方式,让备案审查机构及时地了解到规范性文件的实践情况和存在的问题,另一方面,通过公众的积极参与和监督,能够弥补审查机构工作人员数量有限的问题,通过公民及时地提出审查建议,能够及时地发现规范性文件中所存在的问题。由此可见,公众参与机制对于备案审查制度的开展与完善具有重要的意义。

  陈麟在《决策探索(下)》2020年07期《应急治理体系中的地方人大备案审查制度新探》一文中认为,地方人大常委会在应急状态下的现有规范性文件备案审查运行机制,存在着功能定位不明晰、审查基准和启动要件不明确、激励机制空白、反馈程序不完备等问题。现有制度安排难以确保提请主体的积极性和启动程序的充分性。笔者认为,应通过明确应急状态下备案审查特有功能,申请登记制的启动要件,有效性、合法性与比例原则的审查基准,完善审查程序和路径,建立反馈、问责、激励机制,充分发挥地方人大监督功能,维护法制统一。地方立法监督机关对规范性文件的审查实施效果仍依赖于公正严谨且具可操作性的程序保障。在强调精细立法的法治时代,备案审查被作为立法权的最后一道屏障,能纾解规范冲突、提升立法质量、改进政府依法行政水平、保护市民合法权益。在应急情形中,地方人大更应充分发挥在立法、监督工作中的主导作用,充分体现地方人大的制度优势,运用法治思维、法治方式发挥监督功能,提升地方应急治理能力、治理水平。

  王锴在《当代法学》2020年第6期《论备案审查结果的溯及力——以合宪性审查为例》一文中认为,备案审查的结果是否产生溯及力,不仅关系到备案审查制度的实效性,而且关系到未来备案审查工作能否顺利开展。从德国的合宪性审查制度来看,虽然法律规定对于违宪的法律可以宣告无效,但到底是自始无效还是自宣告之日起无效,经过了长期的争论,并且影响到对无效判决的溯及力的理解。最终,《联邦宪法法院法》第79条对无效判决的溯及力进行了限制,从而避免了违宪的法律自始无效对法安定性的影响。不仅如此,德国司法实践中更是用宣告不一致判决、警告性判决、合宪性解释来尽可能减少宣告无效判决的使用,从而排除无效判决的溯及力。上述经验对解析我国备案审查结果的溯及力问题具有启发意义。不同于德国的宣告无效,我国备案审查最严重的结果是撤销,未来有必要在备案审查程序中对撤销决定的溯及力进行专门规定。(栏目主持:王玥)

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